e-ISSN 1984-7246
Lei nº 14.285/21: Lei posterior
ao Código Florestal e menos protetiva ao meio ambiente
Renata
Bousfield *
Polícia Militar de Santa Catarina
(PMSC)
Florianópolis, SC - Brasil.
lattes.cnpq.br/5329743080711547
Jorge
Luiz Rodrigues Filho **
Universidade do Estado de Santa
Catarina (UDESC)
Florianópolis, SC - Brasil.
lattes.cnpq.br/1847907417927121
Lei nº 14.285/21: Lei posterior
ao Código Florestal e menos protetiva ao meio ambiente
Resumo
A Lei nº 14.285/21 possibilitou aos municípios
brasileiros disciplinarem as áreas de preservação permanente (APP’s) próximas a
cursos d’água em áreas urbanas. A Resolução do CONSEMA nº 196/22 pormenorizou a
matéria, com base em parecer do Ministério Público e em duas notas da Federação
de Consórcios, Associações e Municípios de Santa Catarina. Essa alteração
legislativa é objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) nº
7.146/22, no Supremo Tribunal Federal (STF). Nesse processo, discute-se o fato
de não caber aos municípios disciplinarem a matéria, mas sim à União. Também se
aventa o sistema de freios e contrapesos entre os poderes do Estado, não
cabendo ao legislativo agir posteriormente e em descompasso com questão
decidida pelo judiciário. Por fim, pontua-se o necessário cumprimento do
princípio da vedação ao retrocesso da proteção ambiental. Além da discussão no
STF, a Lei nº 14.285/21 alterou o conceito de área urbana consolidada, deixando
aos municípios o encargo de localmente pontuar essas áreas, facilitando a
“escolha” das APP’s próximas a curso d’água em área urbana. Essa conjuntura
enseja especulação imobiliária. Da própria justificativa do projeto dessa lei,
extrai-se a preocupação com áreas consolidadas, independente de serem áreas de
interesse social. Esse panorama será exemplificado com a situação atual do
município de Joinville, em Santa Catarina. Dessa forma, será analisada a
Resolução do CONSEMA nº 196/22, a discussão da inconstitucionalidade da Lei nº
14.285/21, bem como a intenção do legislador, conforme justificativa da Lei nº
14.285/21, exemplificando essa realidade com a situação atual de Joinville.
Palavras-chave: área de preservação
permanente; código forestal; competência legislativa.
Law nº 14.285/21: Law after the Forestry Code and
less protective of the environment
Abstract
Law nº 14,285/21 has
empowered Brazilian municipalities to regulate permanent preservation areas
(PPAs) near watercourses in urban areas. Resolution CONSEMA nº 196/22 further
detailed the matter, based on the opinion of the Public Ministry and two notes
from the Federation of Consortia, Associations, and Municipalities of Santa
Catarina. This legislative amendment is the subject of Direct Action of
Unconstitutionality (Adin) nº 7,146/22 in the Federal Supreme Court (STF). In
this process, the debate revolves around whether municipalities have the
authority to regulate the matter or if it falls under the jurisdiction of the
Union. The principle of checks and balances between the branches of government
is also discussed, emphasizing that the legislature should not act subsequently
and in discordance with an issue already decided by the judiciary. Finally, the
necessary adherence to the principle of non-regression in environmental
protection is underscored. In addition to the discussion in the STF, Law nº
14,285/21 altered the concept of consolidated urban areas, assigning to
municipalities the responsibility of locally scoring these areas, facilitating
the "selection" of PPAs near watercourses in urban areas. This
situation opens the door to real estate speculation. The justification for this
law project itself reflects concerns about consolidated areas, regardless of
whether they are areas of social interest. This scenario will be exemplified by
the current situation in the municipality of Joinville, Santa Catarina. Thus,
Resolution CONSEMA No. 196/22, the debate on the unconstitutionality of Law nº
14,285/21, and the legislator's intention, as stated in the justification of
Law nº 14,285/21, will be analyzed, illustrating this reality with the current
situation in Joinville.
Keywords: permanent preservation area; forest code; legislative
competence.
___________________________
Contribuições de
autoria
* Conceituação, Curadoria de Dados, Análise Formal,
Aquisição de Financiamento, Investigação, Metodologia, Administração do
Projeto, Recursos, Visualização, Escrita – rascunho original.
** Curadoria de Dados, Metodologia, Supervisão,
Validação, Escrita – análise e edição.
1 Introdução
O Brasil é conhecido pela
abundância de recursos hídricos. Entretanto, pesquisas demonstram que
aproximadamente 15,7% de sua superfície de água foi perdida nos últimos
30 anos, o equivalente a 3,1 milhões de hectares de superfície hídrica. Em
1991, ela era de cerca de 19 milhões de hectares. Em 2020, essa
área foi reduzida para 16,6 milhões de hectares, equivalente a mais de uma vez
e meia a superfície de água de toda região Nordeste em 2020 (ANTUNES, 2022).
Ainda, o Brasil é o sexto país do mundo que mais sofre com enchentes. Nos
cinco primeiros meses de 2022, 457 pessoas morreram em desastres causados
pelo excesso de chuva, segundo levantamento da Confederação Nacional de
Municípios (CNM), com base nos dados das defesas civis municipais. O número
indica um aumento de 57% em relação a 2021 (ANTUNES, 2022).
Mesmo assim, foi promulgada a Lei nº
14.285/21, passando os municípios brasileiros poder disciplinar a ocupação das
margens de cursos d’água, em áreas urbanas, através dos planos diretores e leis
de uso do solo, em detrimento da regra do Código Florestal, que determina APP
de, pelo menos, 30 metros dos cursos d’água (para cursos
d’água de menos de 10 (dez) metros de largura), em áreas urbanas e rurais.
Em um primeiro momento, o
município parece ser o mais indicado para essa tarefa, pela proximidade com a
população e com os problemas locais. A autonomia municipal no
planejamento territorial é disciplinada constitucionalmente, cabendo a ele
legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar legislação federal e
estadual, bem como promover o ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (Brasil, 1988,
art. 30, I, II e VIII).
Contudo, ao administrar espaços e pessoas,
muitas vezes o município se depara com questões ambientais que extrapolam suas
circunscrições. Ainda, e infelizmente, muitas vezes o município não cumpre o
seu papel, vindo a somente consolidar obras já finalizadas, fornecer
autorizações para construir, prestar serviço de luz, de água e de asfaltamento
de ruas, em locais que a legislação ambiental federal proíbe a ocupação, e que
até mesmo já foram vistoriados e autuados por órgãos de fiscalização ambiental.
Agora, com a possibilidade dos municípios regularem APP’s
próximas a cursos d’água em áreas urbanas, a situação se complica. Muitos
municípios não são capazes de apresentar
corpo técnico habilitado para prever possíveis impactos provenientes dessa
possibilidade legal. Sem condições financeiras, muitos deles dependerão de
repasses de verbas de outros entes federados, o que pode ser obstaculizado por
burocracias ou interesses conflitantes. Ainda, municípios limítrofes podem
fazer estipulações legais diferentes, o que pode afetar um mesmo rio ou bacia
hidrográfica. Ainda, deve-se considerar o interesse municipal na especulação
imobiliária.
Dessa forma, será analisada a Resolução do CONSEMA nº
196/22, que regulamentou a Lei nº 14.285/21, com base em parecer técnico do
Ministério Público e em duas notas técnicas da Federação de Consórcios,
Associações e Municípios de Santa Catarina.
Na sequência, serão analisados os argumentos apresentados
em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) nº 7.146/22, no Supremo Tribunal
Federal (STF), pela inconstitucionalidade da Lei nº 14.285/21. Nesta, arguiu-se
a incompetência municipal, sendo a matéria de competência da União; o
desrespeito ao sistema de freios e contrapesos que norteia o equilíbrio entre
os poderes do Estado, não cabendo ao legislativo (promulgação da Lei nº 14.285,
de 29/12/2021, passando aos municípios a possibilidade de disciplinar APP’s
próximas a cursos d’água em área urbana) agir posteriormente e em descompasso
com questão decidida pelo judiciário (Superior Tribunal de Justiça –
STJ - Tema 1.010, julgado em 28/04/2021, decidindo que nas áreas
urbanas valiam as regras do Novo Código Florestal, legislação federal, para
fixação das áreas de APP); bem como o desrespeito ao princípio da vedação do
retrocesso da proteção ambiental, sendo inconcebível lei posterior menos
protetiva ao meio ambiente.
Por fim,
retira-se da própria
justificativa do projeto dessa lei a preocupação com áreas consolidadas,
independentemente de serem áreas de interesse social. Esse panorama de possível
ampliação de construções, e não somente de ratificação daquelas que não há como
retificar, será exemplificado com a situação atual do município de Joinville,
em Santa Catarina, conforme dados da prefeitura.
2 Resolução CONSEMA nº 196/2022: Regulamentação da Lei nº
14.285/2021
A Resolução CONSEMA nº 196, de 03/06/2022, estabeleceu
orientações para a aplicação da Lei n° 14.285/21. Na elaboração dessa
resolução, levou-se em consideração legislação pertinente, bem como documentos
orientativos, como o Parecer Técnico n° 1/2021/GAM/CAT, sobre APP’s em Núcleos
Urbanos Informais Consolidados propensos à Reurb, do Centro de Apoio
Operacional do Meio Ambiente (CME), do Ministério Público de Santa Catarina
(MPSC), bem como as Notas Técnicas n° 002 e 004/2022, da Federação de
Consórcios, Associações e Municípios de Santa Catarina (FECAM, 2022a e 2022b).
No Parecer
Técnico n° 1/2021/GAM/CAT do MPSC há a previsão de estudo técnico
socioambiental (SANTA
CATARINA, 2021, p. 06), feito por equipe multidisciplinar,
que comprove que as intervenções de regularização fundiária implicam melhoria
das condições ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior,
com a adoção das medidas nele preconizadas, inclusive por meio de compensações
ambientais (art. 36 da Lei nº 9.985/2000 e arts. 31 a 34 do Decreto nº 4.340/2002). Esse estudo constitui condição indispensável para a
regularização ambiental de núcleos urbanos informais consolidados situados em
APP, aplicando-se o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei nº 12.651/12 e nos arts.
11, § 2º, e 12, ambos da Lei nº 13.465/17. Ainda, viu-se como relevante
esclarecer que o conceito de Estudo Técnico Socioambiental (ETSA) engloba
também os estudos citados na Lei nº 13.465/17: “estudos técnicos” (art. 11, §
2º); “estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica,
urbanística e ambiental” (art. 35, inc. III); “estudo técnico para situação de
risco” (art. 35, inc. VII); e “estudo técnico ambiental” (art. 35, inc. VIII).
No tocante à equipe multidisciplinar (SANTA CATARINA,
2021, p. 13), o MPSC pontuou como indispensáveis à
elaboração do Estudo Técnico Socioambiental as seguintes especialidades:
Antropologia ou Serviço Social; Arquitetura ou Engenharia Civil; Ciências
Biológicas; Direito; Engenharia Cartográfica ou de Agrimensura; Engenharia
Sanitária e Ambiental; Geografia; Geologia; e Urbanismo. Ainda colocou a
eventual necessidade de outros profissionais não citados, bem como a eventual
dispensa de alguns, desde que sejam apresentadas justificativas.
Também foi pontuado que aspectos específicos do estudo
técnico socioambiental (SANTA CATARINA, 2021, p. 14)
exigirão a participação de diferentes áreas de formação. Por exemplo, a
avaliação de riscos de inundações deve ser subscrita por profissionais da área
de hidrologia, enquanto que os riscos relacionados a movimentos de massas devem
ser avaliados por profissional da área de geologia ou especialista no tema. Já
a proposição de possíveis soluções de mitigação/eliminação dos riscos são, em
regra, mais bem abordadas por equipe que conte com profissional da geotecnia.
Impactos à flora e à fauna devem ser avaliados por equipes da biologia. O
geoprocessamento costuma ser mais densamente explorado em cursos de
geociências. Ainda, há a possibilidade de sobreposições de áreas de formação.
Tanto a engenharia civil quanto a arquitetura podem emitir opinião sobre a
segurança estrutural, por exemplo.
O MPSC também reforçou a necessidade de atender a dois
dispositivos leais: art. 64, § 2º, da Lei nº 12.651/12, referente aos tópicos
mínimos para um estudo técnico em caso de regularização fundiária de interesse
social; e art. 36, § 1º, da Lei nº 13.465/17, referente à infraestrutura
essencial de um projeto urbanístico de regularização fundiária de interesse
social (SANTA
CATARINA, 2021, p. 50). Assim, o estudo técnico
exige: caracterização da
situação ambiental da área a ser regularizada; especificação
dos sistemas de saneamento básico; proposição de
intervenções para a prevenção e o controle de riscos geotécnicos e de
inundações; recuperação de áreas degradadas e daquelas
não passíveis de regularização; comprovação da melhoria
das condições de sustentabilidade urbano-ambiental, considerados o uso adequado
dos recursos hídricos, a não ocupação das áreas de risco e a proteção das
unidades de conservação, quando for o caso; comprovação
da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela regularização
proposta; e garantia de acesso público às praias e aos
corpos d'água. No tocante à infraestrutura essencial, exige-se: sistema de abastecimento de água potável, coletivo ou
individual; sistema de coleta e tratamento do esgotamento sanitário, coletivo
ou individual; rede de energia elétrica domiciliar; soluções de drenagem,
quando necessário; e outros equipamentos a serem definidos pelos Municípios em
função das necessidades locais e características regionais.
Já a Nota Técnica n° 002/2022 da FECAM traz diretrizes gerais para os
municípios aplicarem a Lei Federal nº 14.285/21, como critérios para delimitar
área urbana consolidada (FECAM, 2022a, p. 02): a) estar incluída no perímetro
urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica
(leis de uso e ocupação do solo); b) dispor de sistema viário implantado; c)
estar organizada em quadras e lotes predominantemente edificados; d) apresentar
uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações
residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou direcionadas à
prestação de serviços; e) dispor de, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes
equipamentos de infraestrutura urbana implantados: 1. drenagem de águas
pluviais; 2. esgotamento sanitário; 3. abastecimento de água potável; 4.
distribuição de energia elétrica e iluminação pública; e 5. limpeza urbana,
coleta e manejo de resíduos sólidos.
Também há a referência ao diagnóstico socioambiental, a
ser feito por equipe multidisciplinar (FECAM, 2022a, p. 03). Nele deve constar
o levantamento de informações e o mapeamento de áreas ao longo dos cursos
d'água existentes na área urbana, apresentando: delimitação física da área
urbana consolidada; representação gráfica do relevo; sistema viário;
remanescente de vegetação nativa; unidade de conservação; elaboração de
cadastro das propriedades das áreas urbanas ao longo dos cursos d’água;
demarcação das áreas de risco identificáveis; infraestrutura urbana (saneamento
básico, pavimentação, rede de energia elétrica); serviços públicos (transporte
coletivo, telefonia, segurança, limpeza urbana, iluminação pública);
equipamentos públicos (áreas verdes dos loteamentos, parques, praças,
equipamentos de saúde, equipamentos de educação); densidade demográfica;
hidrografia; entre outros.
Seguindo a nota técnica, os municípios que não dispuserem
de Conselho de Meio Ambiente, devem se regularizar, independentemente de
disporem de órgão ambiental que realize o licenciamento de impacto local, para
compor a parcela da sociedade a ser consultada. Alternativamente, eles podem
encaminhar para o Conselho Estadual. Com o diagnóstico socioambiental do
município, os limites das APP’s, marginais de qualquer curso d’água natural em
área urbana consolidada, poderão ser determinados nos planos diretores, nas
leis municipais de uso do solo ou em leis específicas (FECAM, 2022a, p.
04).
Por fim, o último documento que serviu de base para a
Resolução do CONSEMA foi a Nota Técnica
n° 004/2022 da FECAM, com orientações para elaboração de diagnóstico
socioambiental, exigindo em seu conteúdo (FECAM, 2022b, p. 07):
1.
Elementos Pré Textuais e Introdutórios
2.
Diagnóstico Socioambiental
2.1.
Aspectos Físicos e Bióticos
2.2.
Uso e Ocupação do Solo
2.3.
Especificação dos Sistemas de Infraestrutura Urbana e Saneamento Básico
Implantados, Outros Serviços, Equipamentos Públicos e Respectivos Planos de
Saneamento, Resíduos Sólidos, Drenagem e Recursos Hídricos.
2.4.
Descrição e Delimitação da Área Urbana Consolidada –
2.5.
Descrição e Delimitação das Áreas Consideradas de Risco a Inundações e
Deslizamentos e Histórico de Ocorrências
2.6.
Descrição e Delimitação das Áreas de Preservação Permanente
2.6.1.
Avaliação dos Riscos Ambientais
2.6.2.
Mapeamento das Áreas de Preservação Permanente e com Restrições
2.6.3.
Mapeamento das Áreas Consolidadas em APP
2.6.4.
Mapeamento das Áreas Frágeis e Degradadas
2.6.5.
Mapeamento das Áreas de Interesse Ecológico e Ambiental Relevante e Unidades de
Conservação
2.7.
Conclusões e Recomendações
3.
Referências e Apêndices
No tocante ao item 1. Elementos Pré Textuais e
Introdutórios, exige-se a estruturação da equipe técnica, a elaboração da base
cartográfica, entre outros itens cartográficos. Quanto ao item 2.2. Uso e
Ocupação do Solo, solicitam-se dados históricos, dinâmica populacional, a
existência de comunidades tradicionais. Referente ao item 2.4. Descrição e
Delimitação da Área Urbana Consolidada, pontua-se o seguimento da Lei n°
14.285/21, que alterou o art. 3º, XXVI, da Lei nº 12.651/2012, colocando que
área urbana consolidada é aquela que atende os seguintes critérios: a) estar
incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei
municipal específica; b) dispor de sistema viário implantado; c) estar
organizada em quadras e lotes predominantemente edificados; d) apresentar uso
predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações
residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou direcionadas à
prestação de serviços; e) dispor de, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes
equipamentos de infraestrutura urbana implantados: 1. drenagem de águas
pluviais; 2. esgotamento sanitário; 3. abastecimento de água potável; 4.
distribuição de energia elétrica e iluminação pública; e 5. limpeza urbana,
coleta e manejo de resíduos sólidos (FECAM, 2022b, p. 07-10).
Esses três documentos técnicos serviram de base para a Resolução CONSEMA nº 196/2022, sobre a
qual é válido fazer algumas considerações.
No art. 3º desta resolução há uma previsão de rito a ser
seguido pelo executivo municipal, não uma obrigatoriedade, haja vista que ele
“poderá” seguir o seguinte rito: “I - Definir a Área Urbana Consolidada; II
- Elaborar ou revisar o DSA; III - Elaborar o Projeto de Lei que estabelecerá
as faixas marginais de cursos d'água em área urbana consolidada; IV -
Encaminhar o DSA e o Projeto de Lei para manifestação do Conselho Municipal de
Meio Ambiente ou, de forma supletiva, para o Conselho Estadual de Meio
Ambiente; e V - Encaminhar o Projeto de Lei ao poder legislativo municipal”
(Santa Catarina, 2022). Seria mais adequado estipular um rito a ser
necessariamente seguido, com o intuito de garantir o devido estudo da área. Até
porque não parece ser possível o município deixar alguma dessas etapas de lado.
Ainda, quando couber ao município somente revisar o
diagnóstico socioambiental (DAS), elaborado por particular, o município terá
corpo técnico habilitado? Referente aos arts. 6º e 7º, compete ao Conselho Municipal
de Meio Ambiente manifestar-se acerca das faixas marginais de qualquer curso
d’água indicado em diagnóstico socioambiental. E, quando o município não
dispuser de Conselho Municipal de Meio Ambiente, o Conselho Estadual de Meio
Ambiente atuará de forma supletiva e se manifestará mediante apresentação pelo
município de, no mínimo, Diagnóstico Socioambiental e Projeto de Lei Municipal.
Ou seja, o próprio documento regulamentador já previu a ineficiência municipal,
ainda que eventualmente, conjecturando a supletividade estadual na análise do
estudo. O Estado não é o mais próximo da realidade municipal para avaliar
localmente.
3 Competências constitucionais na seara ambiental
Vê-se que tanto a Lei nº 14.285/21, como a
regulamentadora Resolução CONSEMA nº 196/22 deixam dúvidas quanto à capacidade
dos municípios para disciplinarem APP’s próximas a cursos d’água em áreas
urbanas, não sendo despropositada a previsão constitucional da incumbência da
União para tanto, discorridas na sequência.
3.1 Dispositivos Constitucionais
Segundo Silva (2005, p. 479),
competência é a “faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um
órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões.” E complementando, o
autor coloca que competências são “as diversas modalidades de poder de que
se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções”
(Silva, 2005). O princípio geral que norteia a repartição de competências entre
os entes do Estado Federal é a predominância do interesse público, cabendo à
União matérias de interesse geral, nacional, aos Estados, matérias de cunho
regional e aos Municípios, matérias de interesse local. No Estado moderno,
muitas vezes não é fácil discernir a abrangência do interesse. Pode ocorrer de
um interesse não necessariamente ser de cunho nacional, por não afetar a nação
como um todo, mas também não se restringir a um Estado, como os problemas
ambientais da Amazônia, ou os do polígono da seca (SILVA, 2005).
É por conta dessa dificuldade que se
estabeleceu critérios constitucionais mínimos de competências legislativas na
CF. E, contrariando isso, vem a Lei nº 14.285/21, tanto que
foi impugnada no STF, através da ADIn nº 7.146/22, por eventual violação ao
regime de legislação concorrente e aos princípios que regem a proteção ao meio
ambiente, pendente de julgamento. Mais especificamente, foi alegado que a
referida lei é materialmente inconstitucional, pois contraria os artigos 5º,
caput (direito fundamental à vida), art. 23, caput (competência comum entre os
entes federados para legislar), art. 23, incisos VI e VII (VI – proteger o meio
ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as
florestas, a fauna e a flora;), art. 24 (competência concorrente entre União,
Estados e Distrito Federal para legislar), art. 30, inciso II (competência
suplementar dos municípios para legislar) e art. 225 (direito fundamental ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado) da CF.
O art. 23, caput, da CF, traz
a competência comum entre os entes federados para legislar sobre certos
assuntos. Nos incisos VI e VII, materializa as temáticas de proteção do meio
ambiente, o combate à poluição em qualquer de suas formas, bem como a preservação
das florestas, da fauna e da flora. Já o art. 24, caput, da CF, traz a competência
concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre
determinados assuntos, como nos incisos VI, VII, VII: florestas, caça, pesca,
fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteção do meio ambiente e controle da poluição, proteção
ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor,
a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico (BRASIL, 1988).
Já o art. 30, da CF, traz a
competência dos municípios para legislarem sobre interesse local (inciso I), promover o ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo
urbano (VIII). Tanto é assim que, no art. 182
confere-se aos municípios a competência para elaborar seus planos diretores
para ordenação do desenvolvimento, das funções socias da cidade e do bem estar
dos habitantes. Ainda, cabe aos municípios suplementar legislação
federal e estadual (II) (BRASIL, 1988).
No tocante às competências
legislativas, constitucionalmente pontuadas, cabe acentuar que, é comum
todos os entes federados legislarem sobre a proteção do meio ambiente e
preservação de florestas (art. 23, VI e VII, CF). Referente à competência
legislativa concorrente, como sobre florestas, conservação da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, a competência da União diz respeito à
definição de normas gerais (art. 24, § 1º, CF), reservando-se aos estados a
competência suplementar (art. 24, § 2º, CF). Inexistindo lei federal
sobre normas gerais, os estados exercem a competência legislativa plena (art.
24, § 3º, CF). Todavia, a superveniência de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficácia de lei estadual, no que lhe contrariar (art. 24, § 4º, CF).
Em sequência lógica, cabe ao
município legislar somente sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CF), suplementando
a legislação federal e estadual (art. 30, II, CF) (BRASIL, 1988).
Assim, não
há como aceitar competência legislativa suplementar do município ao se discutir
APP’s próximas a cursos d’água em áreas urbanas (Lei nº 14.285/2021), pois a matéria já é
disciplinada na Lei Federal nº 12.651/2012, em seu art. 4º, inciso I, que
estipula vários tamanhos de áreas a serem protegidas, a depender da largura do
curso d’água, sendo a área mínima de proteção de 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de
10 (dez) metros de largura, como se debate na ADIn em em andamento.
A questão é recente, não havendo
julgamentos pelo STJ sobre a aplicabilidade da Lei nº 14.285/21 em casos
pontuais. Mesmo assim, o STJ já se manifestou pela aplicação do art. 4°, I, da Lei n. 12.651/2012
(equivalente ao art. 2°, alínea “a”, da revogada Lei n. 4.771/1965), no tocante
às APP’s, cuja largura varia de 30 (trinta) a 500 (quinhentos) metros, em
detrimento do recuo de 15 (quinze) metros determinados no art. 4°, caput, III,
da Lei n. 6.766/1979, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a
esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à
coletividade, bem como o cumprimento do art. 225, da CF/88, priorizando o
princípio do desenvolvimento sustentável (art. 170, VI,) e as funções social e
ecológica da propriedade. Isso se depreende do Recurso Especial nº 1770760/SC/2021 e do
Agravo Interno no Recurso Especial nº 1.377.266
/ SC/2022:
RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. AMBIENTAL. CONTROVÉRSIA A RESPEITO DA INCIDÊNCIA DO ART. 4º, I, DA LEI N. 12.651/2012 (NOVO CÓDIGO FLORESTAL) OU DO ART. 4º, CAPUT, III, DA LEI N. 6.766/1979 (LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO). DELIMITAÇÃO DA EXTENSÃO DA FAIXA NÃO EDIFICÁVEL A PARTIR DAS MARGENS DE CURSOS D'ÁGUA NATURAIS EM TRECHOS CARACTERIZADOS COMO ÁREA URBANA CONSOLIDADA [...]3. [...] se corresponde à área de preservação permanente prevista no art. 4°, I, da Lei n. 12.651/2012 (equivalente ao art. 2°, alínea "a", da revogada Lei n. 4.771/1965), cuja largura varia de 30 (trinta) a 500 (quinhentos) metros, ou ao recuo de 15 (quinze) metros determinado no art. 4°, caput, III, da Lei n. 6.766/1979.
4. A definição da norma a incidir sobre o caso deve garantir a melhor e mais eficaz proteção ao meio ambiente natural e ao meio ambiente artificial, em cumprimento ao disposto no art. 225 da CF/1988, sempre com os olhos também voltados ao princípio do desenvolvimento sustentável (art. 170, VI,) e às funções social e ecológica da propriedade [...]6. A disciplina da extensão das faixas marginais a cursos d'água no meio urbano foi apreciada inicialmente nesta Corte Superior no julgamento do REsp 1.518.490/SC, Relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 15/10/2019, precedente esse que solucionou, especificamente, a antinomia entre a norma do antigo Código Florestal (art. 2º da Lei n. 4.771/1965) e a norma da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (art. 4º, III, da Lei n. 6.766/1976), com a afirmação de que o normativo do antigo Código Florestal é o que deve disciplinar a largura mínima das faixas marginais ao longo dos cursos d'água no meio urbano [...]7. Exsurge inarredável que a norma inserta no novo Código Florestal (art. 4º, caput, inciso I), ao prever medidas mínimas superiores para as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, sendo especial e específica para o caso em face do previsto no art. 4º, III, da Lei n. 6.766/1976, é a que deve reger a proteção das APPs ciliares ou ripárias em áreas urbanas consolidadas, espaços territoriais especialmente protegidos (art.225, III, da CF/1988), que não se condicionam a fronteiras entre o meio rural e o urbano [...]9. Tese fixada - Tema 1010/STJ: Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d’água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4º, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade [...] ADMINISTRATIVO. EDIFICAÇÃO NA MARGEM
DE RIO. ÁREA URBANA CONSOLIDADA. INCIDÊNCIA DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL. TEMA
1.010/STJ.
1. Segundo consolidado entendimento
desta Corte, o Código Florestal é norma específica a ser observada nos casos de
proteção marginal dos cursos de água, mostrando-se descabido falar em
incidência da Lei de Parcelamento do Solo Urbano.
Precedente: REsp 1518490/SC, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 9/10/2018, DJe 15/10/2018.
2. Incide, na espécie, a tese firmada
no Tema 1.010/STJ: “Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012),
a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso
d'água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana
consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4º, caput, inciso
I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a
esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à
coletividade” [...] (BRASIL, 1988).
O ambiente e toda a legislação que o protege devem ser
vistos de forma sistêmica. Assim, a Lei nº 14.285/2021,
discutida em Adin, não pode ser considerada constitucional, devendo ser esse o
futuro posicionamento do STJ em casos pontuais e do STF, de forma definitiva,
em sede de Adin. Não pode o legislador federal prever mecanismo
legal de proteção ambiental e o município legislar posteriormente em conflito,
com norma menos protetiva. As normas estaduais e municipais sobre meio ambiente
somente podem ser mais protetivas que as federais, sob pena de proteção
insuficiente do meio ambiente.
Em suma, a competência legislativa
dos municípios é limitada aos assuntos de seu interesse local,
critério dentro do qual não se incluem as faixas marginais de cursos d’água.
Não bastasse a técnica legislativa, deve-se considerar que vários cursos d’água
fazem parte de uma bacia hidrográfica e raramente cruzam um único município, ou
interferem em uma única localidade. As bacias hidrográficas funcionam
como unidade de gestão da água, ou seja, uma unidade territorial para
implementação da política brasileira. A decisão de um município, isoladamente,
pode interferir em toda a bacia hidrográfica, na circunscrição de municípios
próximos, ainda que estes legislem e administrem de forma contrária. E ainda
que se discuta sobre um curso d’água localizado em um mesmo município,
interferir nesse espaço demanda um estudo razoável e amplo, pois mudanças em um
bairro podem interferir em outro bairro.
Assim, não cabe aos municípios
estipular as APP’s próximas a cursos d’água, em áreas urbanas. Cabe a eles a
fiscalização do meio ambiente, a gestão do território urbano sem agredir o meio
ambiente, a criação de unidades de conservação municipais, aumentando a
proteção federal. A decisão local, pertinente a APP’s
hídricas, pode interferir em toda uma bacia hidrográfica, em aspectos
ambientais de estados, do país e do mundo. A defesa do meio ambiente deve ser
ampla e não pode retroceder, com a devida harmonia entre os poderes do Estado
na execução dessa missão.
3.2 Sistema de freios e contrapesos
Segundo o art. 2º, da CF,
“São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário” (BRASIL, 1988). Essa divisão visa o adequado
funcionamento do Estado, ainda que não seja absoluta. Podem ocorrer
interferências entre os poderes, materializando um sistema de freios e
contrapesos, um equilíbrio entre eles para o bem da coletividade. Isso
caracteriza a exceção, pois a regra é o que dispõe o art. 2º, da CF, ou seja,
harmonia entre os poderes, trato recíproco e respeitoso entre eles.
De toda forma, imperioso é resgatar
que a separação de poderes do Estado nasceu em período histórico marcado pelo
liberalismo político e econômico, em contraposição ao sistema monárquico.
Buscava-se a intervenção mínima do Estado na organização das atividades
sociais. Nas ideias absolutistas, a concentração dos poderes ficava nas mãos de
um soberano. Do ponto de vista filosófico, este poder era limitado somente pelo
direito natural; todavia, na prática, apenas pela sua vontade e não pelo
direito.
A vontade do soberano se confundia com
a vontade do Estado, como exemplifica a célebre frase atribuída ao rei Luís
XIV: “O estado sou eu”. Essa concentração de poderes levou ao abuso do
poder. Com a ascensão da econômica burguesa e o descontentamento com a
monarquia, inicia-se o término da idade moderna (BONAVIDES, 1996, p. 134):
Com efeito, observava-se em quase toda
a Europa continental, sobretudo em França, a fadiga resultante do poder
político excessivo da monarquia absoluta, que pesava sobre todas as camadas
sociais interpostas entre o monarca e a massa de súditos. Arrolavam essas
camadas em seus efetivos a burguesia comercial e industrial ascendente, a par
da nobreza, que por seu turno se repartia entre nobres submissos ao trono e
escassa minoria de fidalgos inconformados com a rigidez e os abusos do sistema
político vigente, já inclinado ao exercício de práticas semidespóticas [...].
Todos os pressupostos estavam formados
pois na ordem social, política e econômica a fim de mudar o eixo do Estado
moderno, da concepção doravante retrógrada de um rei que se confundia com o
Estado no exercício do poder absoluto, para a postulação de um ordenamento
político impessoal, concebido segundo as doutrinas de limitação do poder,
mediante as formas liberais de contenção da autoridade e as garantias jurídicas
da iniciativa econômica.
Essa conjuntura contribuiu para o
desenvolvimento da doutrina da separação dos poderes, como técnica de limitação
do poder, conforme Montesquieu, em sua obra “O Espírito das Leis”, influenciado
por Aristóteles (“Política”) e Locke (“Segundo Tratado do Governo Civil”), no
período da Revolução Francesa (MALDONADO, 2003; PISKE; SARACHO, 2018).
Montesquieu traçou essa separação entre o poder legislativo, executivo e
judiciário, bem como o necessário equilíbrio entre eles (MONTESQUIEU, 2003, p.
166):
Quando em uma só
pessoa, ou em um mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo está reunido
ao poder executivo, não pode existir liberdade, pois se poderá temer que o
mesmo monarca ou o mesmo senado criem leis tirânicas para executá-las
tiranicamente. Também não haverá liberdade se o poder de julgar não estiver
separado do legislativo e do Executivo. Se o poder executivo estiver unido ao
poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria
arbitrário: pois o juiz seria o legislador. E se estiver ligado ao poder
executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. Tudo então estaria
perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais ou o dos nobres, ou o
do povo, exercesse estes três poderes: o de criar as leis; o de executar as
resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as querelas dos particulares.
Assim, a doutrina da separação dos poderes é
vivenciada nas revoluções liberais burguesas dos séculos XVII e XVIII –
Revolução Gloriosa, Inglaterra (1688/89), Independência Norte-Americana (1776)
e Revolução Francesa (1789), em resposta aos abusos resultantes da concentração
de poderes nas mãos do soberano, típica do absolutismo da Idade Moderna,
marcando o início do Estado de Direito (MALDONADO, 2003, p. 08). A divisão
proposta foi marcante, transcrita até no art. 16 da Declaração
dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789: “Toda sociedade na qual a
garantia dos direitos não está assegurada, nem a separação de poderes
estabelecida não tem constituição” (Onu, 1789).
Dessa forma, dividido o poder, assim como
superada a ideia da prevalência de um sobre o outro, pressupondo-se equilíbrio,
independência e harmonia entre eles, passa-se a admitir a interferência entre
eles, a necessidade de controle e vigilância recíprocos, para o cumprimento dos
deveres constitucionais de cada um. A título de exemplo, o poder executivo pode
editar e vetar leis que são criadas pelo legislativo. Já o poder legislativo
pode instaurar CPI (comissão parlamentar de inquérito) perante o executivo. Por
sua vez, o poder judiciário pode avaliar a constitucionalidade de leis criadas
pelo legislativo.
Esse sistema visa o equilíbrio
entre os poderes, não a prevalência de um sobre o outro. Cita-se
como exemplo desse descompasso entre os poderes, mais especificamente entre o
judiciário e o legislativo, o caso da vaquejada. Inicialmente, houve o julgamento da ADI nº 4.983/2016/CE,
na qual o STF declarou a inconstitucionalidade da Lei nº. 15.299, do Ceará,
pertinente à regulamentação da Vaquejada como prática desportiva e cultural,
por considerar a prática como maus tratos aos animais. Mesmo assim,
posteriormente, houve a inclusão do parágrafo
7º, no art. 225, da CF, através da Emenda
Constitucional nº 96/2017: “§ 7º
Para fins do disposto na parte final do inciso VII do § 1º deste artigo, não se
consideram cruéis as práticas desportivas que utilizem animais, desde que sejam
manifestações culturais, conforme o § 1º do art. 215 desta Constituição
Federal, registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio
cultural brasileiro, devendo ser regulamentadas por lei específica que assegure
o bem-estar dos animais envolvidos” (Brasil, 2017).
O mesmo
desencontro entre legislativo e judiciário está acontecendo com a promulgação
da Lei nº 14.285, de 29/12/2021, atividade do poder legislativo que se deu após atividade do poder
judiciário. Primeiramente, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) definiu, em
julgamento de recurso especial com efeito repetitivo e de alcance geral (Tema
1.010, julgado em 28/04/2021), que nas áreas urbanas valiam
as regras do Novo Código Florestal, legislação federal, para fixação das áreas
de APP. Inconformado, o Congresso Nacional reagiu e aprovou posterior projeto
de lei, adotando posição diferente daquela definida pelo STJ, promulgando a Lei nº 14.285/21, que possibilita aos municípios disciplinar as APP’s próximas a cursos
d’água em áreas urbanas.
Não pode o
poder legislativo fechar os olhos para atividade legítima do poder judiciário,
embasada na CF, na qual se dispuseram as competências legislativas, como a
competência concorrente. Segundo esta, cabe à União estabelecer normas gerais
sobre as correspondentes matérias (BRASIL, 1988, art. 24), cabendo aos estados
e municípios somente suplementar. Como já exposto, é inconcebível a competência legislativa suplementar
do município ao se discutir APP’s próximas a cursos d’água em áreas urbanas (Lei nº 14.285/2021), haja vista que a
matéria já é disciplinada em legislação federal. A Lei Federal nº 12.651/2012, no art. 4º, inciso I,
estipula tamanhos de áreas protegidas, a depender da largura do curso d’água,
sendo a área mínima de proteção de 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de
largura (Brasil, 2012).
Não bastasse o poder legislativo
criar lei em desrespeito ao que preceitua a CF, no tocante às competências
legislativas, passando matéria federal para o âmbito municipal, ele também desrespeita
a divisão e harmonia entre os poderes, pois o fez após a análise da questão
pelo poder judiciário, em evidente retrocesso da proteção ambiental.
3.3 Art. 225, da CF: Direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e Princípio da vedação ao retrocesso da proteção
ambiental
Na referida ADIn, pontuou-se que a
proteção das APP’s hídricas não consiste em óbice à expansão de áreas de cultivo ou às ocupações urbanas,
mas sim existe para manter o equilíbrio ecológico e para proteger as populações
humanas. Ainda, ressaltou-se a necessidade de observância sistêmica do ambiente
e dos biomas e ecossistemas como uma coisa integral, una, em que um bioma e os
ecossistemas estão interligados como condição sine qua non de
continuidade e existência.
É necessário manter o equilíbrio ecológico, a
estabilidade entre fatores de um ecossistema, suas cadeias tróficas, vegetação,
clima, solo, ar, água. O meio ambiente – “conjunto
de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica,
que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.” (BRASIL, 1981, art. 3º, I), merece proteção em sua
integralidade, respeitando-se todas as formas de vidas. Essa constatação
beneficia o homem, bem como consiste em uma tentativa mais inteligente de fugir
da ultrapassada visão antropocêntrica, sendo o homem parte integrante do meio
ambiente, e não seu narrador ou parasita. Nessa linha leciona Machado (2020, p.
88):
O
homem não é a única preocupação do desenvolvimento sustentável. A preocupação
com a natureza deve também integrar o desenvolvimento sustentável. Nem sempre o
homem há de ocupar o centro da política ambiental, ainda que comumente ele
busque um lugar prioritário. Haverá casos em que para se conservar a vida
humana ou para colocar em prática a “harmonia com a natureza” será preciso
conservar a vida dos animais e das plantas de áreas declaradas inacessíveis ao
próprio homem. Parece paradoxal chegar-se a essa solução de impedimento de
acesso humano, que, afinal de contas, deve ser decidida pelo próprio homem.
Mesmo assim, e felizmente, as populações humanas acabam
sendo necessariamente preservadas ao se proteger os recursos ambientais, posto
que lhes garantem mais qualidade de vida. Tanto é assim que a Lei nº 6.938/81, art. 2º, inciso I, prevê o meio
ambiente como “um patrimônio público a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo.” (BRASIL,
1981).
A preservação do meio ambiente, “bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida” (BRASIL, 1988, art. 225, caput),
é um direito fundamental, representando respeito ao próprio direito à vida,
também um direito fundamental (art. 5º, caput, CF). O direito à vida “é o
mais básico de todos os direitos, no sentido de que surge como verdadeiro
pré-requisito da existência dos demais direitos consagrados constitucionalmente”.
(TAVARES, 2010, p. 569.) Esse contexto deve ser analisado sob uma perspectiva
sistêmica, haja vista que o equilíbrio dos
ecossistemas é necessário tanto para a continuidade deles, como da própria
existência humana. Tanto é assim que o conceito de meio ambiente supera
a qualificação de bem público, pois abarca também a coletividade, o dever de
defender e preservar, para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988, art. 225, caput).
Esse dever de proteção de todos é norteado pelo princípio da vedação de retrocesso da proteção
ambiental. Como garantidor das conquistas ambientais, o princípio visa
assegurar proteção ao meio ambiente, bem como o dever de progressividade da
proteção, seja pelos órgãos estatais ou pelos particulares. Essa
garantia tem por escopo impedir a adoção de medidas que reduzam ou suprimam os
níveis de proteção já alcançados, como nas situações de desmonte ou
esvaziamento do aparato estatal, necessário para a implementação de adequadas
políticas públicas ambientais.
Esse princípio visa garantir o máximo de proteção aos
direitos ao meio ambiente sadio, bem como ao próprio e decorrente direito à
vida. Além do mais, todos os direitos e garantias individuais constitucionais estão
resguardados como cláusulas pétreas (art. 60, parágrafo 4º, CF), ou seja, não
podem ser alterados nem mesmo por proposta de emenda à CF. Nesse sentido, expõe
Machado (2020, p. 149):
O
“bom ambiental” só pode ser alterado para transformá-lo em “ótimo ambiental”. A
regressão de normas ambientais traduz a ocorrência do “pior ambiental”, isto é,
do desequilíbrio ecológico. [...] A inalterabilidade legislativa para pior em
matéria de direitos individuais está consagrada pela Constituição (art. 60).
Não há nenhum excesso nesse mandamento constitucional, pois é da essência dos
direitos humanos que estes mereçam somente evoluir e não regredir.
De toda forma, esse é um princípio constitucional
implícito, que se impõe ao legislador em nome da garantia constitucional dos
direitos adquiridos, do princípio constitucional de segurança jurídica, do
princípio da dignidade da pessoa humana e, finalmente, em nome do princípio de
efetividade máxima dos direitos fundamentais (nos termos do artigo 5º, § 1º, da
CF) (PRIEUR, 2012, p. 32).
Princípio geral ainda porque tanto a
legislação (a Lei 6.938/8112, p. ex.) como a jurisprudência brasileira
perfilham, sem meias palavras, o princípio da melhoria ambiental. Ora,
prescrever, como objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente, a “melhoria da
qualidade ambiental propícia à vida” é até dizer mais do que ambiciona o
princípio da proibição de retrocesso, pois não bastará manter ou conservar o
que se tem, impondo-se melhorar, avançar (=progresso) no terreno daquilo que um
dia ecologicamente se teve, e desapareceu, ou hoje se encontra dilapidado, e,
se não zelado de maneira correta, mais cedo ou mais tarde desaparecerá
(BENJAMIN, 2012, p. 64).
Analisando esse princípio, não há
como aceitar a aplicação da Lei nº 14.285/21, que possibilita aos
municípios disciplinarem as APP’s próximas a cursos d’água em áreas urbanas.
Uma determinação municipal nessa matéria pode afetar localidades com
características diferentes, até mesmo município com legislação diferente, mas
banhado pelo mesmo curso d’água. Por isso, a CF, ao dispor sobre competências
legislativas, colocou como incumbência da União legislar normas gerais sobre
“conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do
meio ambiente” (Brasil, 1988, art. 24, VI), sendo que o ente federado assim o
fez, editando o Código Florestal (art. 4º, inciso I, da Lei nº 12.651/12), o
qual estipula distâncias mínimas de cursos d’água (Brasil, 2012).
Além
disso, o ente federado municipal normalmente apresenta menos condições e
recursos financeiros. Como poderá ele dispor de recursos para realizar estudos
detalhados. Essa realidade se materializa quando a própria Resolução CONSEMA nº
196/22 prevê a possibilidade de inexistência do Conselho Municipal de Meio Ambiente para se
manifestar acerca das faixas marginais de qualquer curso d’água indicado em
diagnóstico socioambiental, conjecturando a supletividade estadual na análise
do estudo. (SANTA CATARINA, 2022).
Essa falta
de recursos, aliada à própria flexibilidade de interesses locais, muitas vezes
mais pendente à especulação imobiliária do que à proteção do meio ambiente,
como se verá na sequência, pode influenciar nas decisões municipais, colocando
a defesa do meio ambiente de todos em risco. Assim, a Lei nº 14.285/21, ao possibilitar aos municípios disciplinarem as APP’s próximas a
cursos d’água em áreas urbanas, restringiu indevidamente o conteúdo do direito fundamental
ao meio ambiente sadio, e por decorrência lógica do próprio direito à vida, ao
mesmo tempo que descumpriu o dever estatal de adequada e efetiva proteção ao
bem jurídico (Brasil, 2021).
4 Lei nº 14.285/2021: Outras incongruências
A redação original da Lei nº 12.651/12 previa que a área
urbana consolidada era aquela do art. 47, II, da Lei nº 11.977/09, referente ao
Programa Minha Casa, Minha Vida e regularização fundiária de assentamentos
localizados em áreas urbanas. Assim, “área urbana consolidada” era a “parcela da área urbana com densidade
demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha
viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos
de infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais urbanas; b)
esgotamento sanitário; c) abastecimento de água potável; d) distribuição de
energia elétrica; ou e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos” (Brasil,
2012).
Posteriormente, o art. 47, da Lei nº 11.977/09 foi
revogado pela Lei nº 13.465/17, que dispunha sobre a regularização fundiária
rural e urbana. A Lei nº 13.465/17 substituiu a expressão “área urbana
consolidada” por "núcleo urbano informal consolidado", e em seu art.
11, III, trouxe o novo, e mais flexível, conceito como sendo “aquele de difícil reversão, considerados o tempo da
ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a
presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem
avaliadas pelo Município” (Brasil, 2017).
Agora, com a Lei nº 14.285/21, foi reintroduzida no
ordenamento jurídico a expressão "área urbana consolidada" (Brasil,
2021), mas com definição e aplicação diversa daquela adotada pela Lei nº
11.977/09. A Lei nº 14.285/21 alterou o anterior conceito de áreas urbanas
consolidadas, alterando o art. 3º, XXVI, da Lei nº 12.651/12, que passou a ser
designada da seguinte forma:
aquela
que atende os seguintes critérios: a)
estar incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por
lei municipal específica; b) dispor de sistema viário implantado;
c) estar organizada em quadras e lotes predominantemente edificados; d)
apresentar uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de
edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou
direcionadas à prestação de serviços; e) dispor de, no mínimo, 2 (dois)
dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: 1. drenagem de
águas pluviais; 2. esgotamento sanitário; 3. abastecimento de água potável; 4.
distribuição de energia elétrica e iluminação pública; e 5. limpeza urbana,
coleta e manejo de resíduos sólidos (Brasil, 2012).
A realidade social não pode ser ignorada. Todavia, não se
pode deixar de notar que o conceito de área urbana consolidada deixou de
iniciar-se de forma clara, igual para qualquer situação, como o descrito no
art. 47, II, da Lei nº 11.977/09 - “parcela
da área urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes
por hectare...” (Brasil, 2009), para passar por certa discricionariedade
municipal. Com a Lei nº 13.465/17, já não havia mais uma quantidade numérica
específica, passando as circunstâncias a serem analisadas pelo município: “aquele de difícil reversão, considerados o tempo da
ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a
presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município” (Brasil, 2017). A Lei nº 14.285/21, que alterou o
art. 3º, XXVI, da Lei nº 12.651/12, reutilizou a expressão áreas urbanas
consolidadas, conceituando-a de forma diferente da Lei nº 11.977/09: “a) estar incluída no perímetro urbano ou em
zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica...” (Brasil,
2009). Ou seja, a
discricionariedade do município está ao disciplinar quais são as áreas urbanas
consolidadas, por consequência podendo disciplinar o corte de vegetação próxima
a qualquer curso d’água que esteja dentro delas. Havendo interesse em uma área
próxima a curso d’água, basta o município declarar que a área se trata de uma
área urbana consolidada.
Além disso, manter área urbana como aquela
discricionariamente especificada pelo município foi algo pontuado nas Notas
Técnicas n° 002 e 004/2022, da FECAM, ou seja, legislação federal – a Lei nº
14.285/21 – , que foi influenciada por entidade focada em interesses
municipais, muitas vezes considerados de forma unilateral, em desrespeito ao
sistêmico direito ao meio ambiente equilibrado, direito de todos (FECAM, 2022a;
2022b).
Corroborando com a nefasta possibilidade aventada acima,
vê-se o que dispõe na Justificação do Projeto de Lei nº 2.510/19, que deu vida
à Lei nº 14.285/21:
A providência procura corrigir
inadequação presente na Lei nº 12.651, de 2012 (Lei Florestal), que, em
variados casos, fixa limites de APP iguais para zonas rurais e urbanas e admite
intervenção ou a supressão de vegetação nativa em APPs somente nas hipóteses de
utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental.
Ocorre que em tais hipóteses não se
enquadram diversas situações muito frequentes em áreas urbanas, tais como
construções privadas e públicas próximas a encostas e a cursos ou corpos
d’água. Em razão disso, inúmeros administradores municipais se encontram em
situação desconfortável, pois, sem ter como fazer cumprir os limites fixados
pela Lei Florestal, são constantemente pressionados e questionados pelo
Ministério Público. (BRASIL, 2019).
Ainda, no segundo
parágrafo da Justificativa do Projeto de Lei nº 2.510/19, vê-se uma preocupação
com “construções privadas e públicas” (Brasil, 2019), sem qualquer preocupação
com a envergadura dessas construções. Não se deixa de lado a preocupação com
famílias mais carentes que ocupam APP’s próximas a cursos d’água em áreas
urbanas. Todavia, na prática, muitas dessas construções são casas de excelentes
condições, a despeito do que a maioria supõe, o que indica que aquele que
constrói tem condições financeiras, condições de construir em área adequada,
sem colocar em risco a APP, assim legalmente nomeadas para a preservação do
meio ambiente para todos. Referente a certos casos mais específicos e de
difícil reversão, pode-se pensar até mesmo em compensações. Todavia, em
hipótese alguma, pode-se pensar em um permissivo legal para futuras construções
nessas áreas. Assim, caso a preocupação fosse social, porque eventual caso em
análise já não se enquadraria no caso de “interesse social”, da Lei nº
12.651/12 (Brasil, 2012, art. 3º, IX, d, “d) a regularização fundiária de
assentamentos humanos ocupados predominantemente por população de baixa renda
em áreas urbanas consolidadas, observadas as condições estabelecidas na Lei nº 11.977, de 7
de julho de 2009;”)?
Para justificar esse raciocínio, fez-se pesquisa em sites
de prefeituras de grandes municípios de Santa Catarina, banhados por ricas
bacias hidrográficas, verificando-se uma interessante realidade no município de
Joinville. Lá, conforme informações publicadas no site da prefeitura
(Joinville, 2023), o particular pode apresentar o
diagnóstico socioambiental por microbacia hidrográfica (DSMH), visando a
atualização do levantamento hidrográfico do Município quanto à caracterização
das faixas marginais a serem aplicadas em toda extensão dos cursos hídricos
mapeados na Área Urbana Consolidada e inseridos no Sistema de Informações
Municipais Georreferenciadas – SIMGeo –, para fins de aplicação da Lei Complementar nº 601/2022. Ainda, o município disponibiliza
o “Diagnóstico Socioambiental da Microbacia 13-3 – Pedro Lessa”,
para servir de referência/exemplo aos interessados em desenvolver estudos sobre
demais microbacias de Joinville (SC).
O município de Joinville também deixa
pública a quantidade de microbacias disponíveis para a elaboração de estudo
socioambiental, os interessados em desenvolver o estudo, os estudos que estão
em análise e os que já foram aprovados. Na figura 1 conforme a seguir, retirada
do site da prefeitura em 24/04/2023, de 216 microbacias
disponíveis para estudo, já havia 102 estudos apresentados e, desses 102
estudos, 63 estudos já estavam aprovados:
Figura 1 – Diagnóstico Socioambiental – Gestão
das Microbacias do Município de Joinville
Fonte:
Portal da Prefeitura, PMJ, 2023.
A Lei Federal n° 14.285 foi publicada em 29/12/2021. Em
simetria, estabelecendo diretrizes para a
delimitação das faixas marginais de cursos d'água em área urbana consolidada,
a legislação municipal de Joinville foi publicada em 12/04/2022, a Lei Complementar nº 601. Após
somente um ano do permissivo legal no município de Joinville, conforme se
depreende do site disponibilizado pela Prefeitura de Joinville, já foram
apresentados estudos socioambientais referentes a 47,22% microbacias
hidrográficas (102 estudos apresentados, para um total de 216 microbacias
hidrográficas). E dos estudos apresentados (102 estudos), 61,76% (63 estudos)
já foram aprovados.
Ainda, podemos analisar os interessados em apresentar os
estudos até abril de 2023. Um dos 102 estudos foi o apresentado pela Prefeitura
de Joinville como modelo – o “Diagnóstico Socioambiental da Microbacia 13-3 – Pedro Lessa”.
Então, considerando 101 estudos, pode-se verificar que estão divididos para 21
empresas ou prestadores de serviço da área. A Ambiville Engenharia e
Consultoria está responsável por 27 desses estudos (Microbacias estudadas pela
Ambiville Engenharia e Consultoria: 10-0; 10-2; 13-8; 14-0; 14-2; 15-0; 15-1;
15-10; 15-4; 15-7; 16-15; 16-28; 17-2; 18-0; 18-4; 19-0; 19-1; 26-1; 26-5;
30-10; 30-3; 30-7; 30-8; 32-5; 32-6; 38-0; e 38-1.), sendo que 19 deles já
foram aprovados e os 08 restantes estão em estudo. Já a Angelin Topografia está
responsável por 17 desses estudos (Microbacias estudadas pela Angelin
Topografia: 11-2; 110-3; 110-4; 16-17; 16-6; 17-1; 17-3; 17-4; 17-5; 17-6;
18-2; 32-10; 32-9; 43-0; 52-1; 52-5; e 53-0.), sendo que 08 deles já foram
aprovados e os 09 restantes estão em estudo. Entre essas empresas interessadas
em apresentar o estudo pertinente a uma microbacia, a maioria se trata de
empresas prestadoras de consultoria ambiental. Entre elas, também se encontram
construtoras como a HAGA Administração e Empreendimentos Imobiliários (13-4 e
18-3) e Rogga S.A. Construtora e Incorporadora (14-5 e 16-4). Ainda, vale
ressaltar que, muito possivelmente, algumas das empresas de consultorias
ambientais tenham sido contratadas por construtoras, visando o auspicioso
mercado imobiliário próximos a cursos d’água. Ainda, somente seis profissionais
que apresentaram os estudos não demonstraram relação com empresas de
consultoria ambiental ou construtoras, o que não exclui a possibilidade desse
vínculo.
5 Conclusão
A Lei nº 14.285/21, que
possibilitou aos municípios disciplinarem APP’s próximas a cursos d’água em
áreas urbanas, está em discussão na ADIn nº 7.146/22, no STF, pela sua
inconstitucionalidade. Discutem-se as atribuições
constitucionais de cada ente federado, segundo a CF, não cabendo aos municípios
disciplinarem a matéria, mas sim à União. Não há competência legislativa suplementar do
município ao se discutir APP’s próximas a curso d’água em áreas urbanas (Lei nº 14.285/2021), haja vista que a
matéria já é disciplinada em legislação federal (Lei nº 12.651/2012, art. 4º,
I), sendo a área mínima de proteção de 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de
10 (dez) metros de largura. Deve haver equilíbrio entre os poderes do Estado, não cabendo ao
legislativo agir posteriormente (promulgação da Lei nº 14.285, de 29/12/2021) e
em descompasso com questão decidida pelo judiciário (julgamento de recurso especial com efeito repetitivo e de alcance geral,
Tema 1.010, julgado em 28/04/2021).
Por fim, pontua-se o necessário cumprimento do princípio da vedação ao
retrocesso da proteção ambiental.
Além dos argumentos levantados pelo STF, a
Lei nº 14.285/21 alterou o conceito de área urbana consolidada, deixando o
encargo de localmente pontuar essas áreas também para os municípios. Isso
facilita para o município escolher as áreas consideradas como área urbana
consolidada, posteriormente passíveis de terem suas APP’s próximas a curso
d’água também disciplinadas pelos municípios. Ainda, se
o município precisa elaborar ou revisar um estudo socioambiental, demonstrando
diversas circunstâncias, como baixo risco de desastre, como inundações e
deslizamentos, bem como avaliação de riscos ambientais, todas essas
circunstâncias poderiam se enquadrar como caso de “baixo impacto ambiental”, da
Lei nº 12.651/12 (Brasil, 2012, art. 3º, X e art. 8º).
Da própria justificativa do projeto dessa lei
se extrai a preocupação com áreas consolidadas, independentemente de serem
áreas de interesse social. Não se deixa de lado a preocupação com famílias mais
carentes. Tanto é que há a possibilidade de regularização fundiária em APP em
caso de interesse social (Brasil, 2012, art. 8º). Todavia, muitas dessas
construções são casas de excelentes condições, a despeito do que a maioria
supõe.
Assim, espera-se que a Lei nº 14.285/21 seja
declarada inconstitucional, cabendo somente à União estipular APP próxima a
curso d’água em área urbana (Lei nº 12.651/12).
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19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nºs
4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida
Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.
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assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da
Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos
procedimentos de alienação de imóveis da União; altera as Leis
n os 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, 13.001, de 20 de junho
de 2014 , 11.952, de 25 de junho de 2009, 13.340, de 28 de setembro
de 2016, 8.666, de 21 de junho de 1993, 6.015, de 31 de dezembro de
1973, 12.512, de 14 de outubro de 2011 , 10.406, de 10 de
janeiro de 2002 (Código Civil), 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de
Processo Civil), 11.977, de 7 de julho de 2009, 9.514, de 20 de novembro de 1997,
11.124, de 16 de junho de 2005, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 10.257, de 10
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2015, 9.636, de 15 de maio de 1998, 8.036, de 11 de maio de
1990, 13.139, de 26 de junho de 2015, 11.483, de 31 de maio de 2007,
e a 12.712, de 30 de agosto de 2012, a Medida Provisória nº 2.220, de 4 de
setembro de 2001, e os Decretos-Leis n º 2.398, de 21 de dezembro de
1987, 1.876, de 15 de julho de 1981, 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 3.365,
de 21 de junho de 1941; revoga dispositivos da Lei Complementar nº 76, de 6 de
julho de 1993, e da Lei nº 13.347, de 10 de outubro de 2016; e dá outras
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proteção da vegetação nativa, 11.952, de 25
de junho de 2009, que dispõe sobre regularização fundiária em terras
da União, e 6.766, de 19
de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano,
para dispor sobre as áreas de preservação permanente no entorno de cursos
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